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基于EOD试点的生态产品价值实现市场化路径研究
来源:生态经济、生态环境部环境规划院  浏览次数:8次  发布时间:2022-06-15

摘要



随着生态产品理论与实践的不断发展演进,生态环境导向的开发(EOD)模式作为生态产品价值实现市场化路径的重要组成部分,由理论研究逐步走向试点实践。论文基于国家试点项目研究,总结了EOD模式下推进生态产品价值实现的实施要点,并结合案例分析了“城市环境综合整治+土地利用”“矿山修复治理+存量资源经营”“农村人居环境整治+生态种养”“荒山荒地综合整治+清洁能源”生态产品价值实现的四个典型类型。建议随着EOD模式试点的不断推进,应进一步强化理论与方法研究、市场化运作机制实践、关键政策制度创新等,探索建立生态产品价值市场化转化新模式、新机制。


【关键词】生态环境导向的开发;生态产品;实现路径


来源:生态经济.原文标题《生态产品价值实现市场化路径研究——基于国家EOD 模式试点实践》.2022-06-02网络首发



正文




生态产品具有鲜明的中国特色概念,是指生态系统通过生态过程或与人类社会生产共同作用,提供的增进人类及自然可持续福祉的产品和服务。生态产品价值实现的过程就是将生态产品所蕴含的内在价值转化为经济效益、社会效益和生态效益的过程。建立健全生态产品价值实现机制,是贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措,是践行绿水青山就是金山银山理念的关键路径,是从源头上推动生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。2018年,习近平在长江经济带发展座谈会上强调,探索多样化、市场化的生态产品价值实现机制。2021年4月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》,要求到2025年,生态产品价值实现的制度框架初步形成,提出加快完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。近年来,国家高位推动生态环境导向的开发(Eco-environment-oriented development,EOD)模式(下文简称EOD模式)试点工作,出台相关政策十余部,探索将生态环境治理与产业开发融合共生,在项目时空范围内实现生态产品价值高效转化。本研究结合国家试点实践案例,分析EOD模式下生态产品价值市场化转化路径,并提出下一阶段EOD模式重点探索的方向与重点。



EOD模式研究与实践进展



1.1研究进展

依据市场属性,生态产品可分为纯公共性生态产品、准公共生态产品、经营性生态产品三种类型。纯公共性生态产品具有非竞争性和非排他性特征,主要包括水源涵养、土壤保持、物种保育等生态调节服务,对于维持自然生态系统可持续性至关重要,但一般较难实现市场交易。准公共性生态产品具有有限的竞争性和非排他性特征,需要通过制度设计及开发经营形成经营性产品,包括基于固碳、水质净化等初级生态产品开发的生态资源权益产品,公共湿地、公共林地等公共资源性产品,以国家公园为主体的自然保护区、风景名胜区、自然文化遗产及其蕴含的休闲旅游、自然景观、美学体验等。经营性生态产品是人类劳动参与度最高的生态产品,可直接参与市场交易,主要包括生态农、林、牧、渔、中草药产品,生态能源产品及通过延伸生态产品产业链生产的生态有机食品,工业品及文化产品等,还包括通过生态旅游、休闲农业、生态康养等生态产业化形成的经营性服务。


生态产品本身具有多样性、复杂性特征,同时不同市场属性的生态产品也有着不同的价值实现路径。在地方实践中,打通生态产品价值市场化实现路径是一项复杂的系统工作,涉及土地利用、产业开发、环保投资、权益交易、金融创新等相关政策机制的协调与统一。现阶段存在的问题主要包括:

(1)生态优势转化为发展优势的政策机制尚不完善,目前仅初步探索了生态产品价值核算、生态保护补偿和生态环境损害赔偿政策制度等;

(2)生态产品自身“难度量、难抵押、难交易、难变现”,转化能力明显偏弱;

(3)生态环境保护总体投入不足,资金缺口较大,社会资本和金融机构因项目缺乏投资回报机制,难以参与到生态环境保护治理中。在此背景下,迫切需要一种有效的模式,能够将政府统筹施策与市场配置资源高效统一、精准投入,实现生态环境治理与生态产品相关产业开发一体化实施,带动相关企业、金融机构等多元参与生态产品开发经营。EOD模式就是在生态环境治理与产业开发项目层面探索生态产品价值实现机制的模式之一。


“生态导向”最早由美国学者霍纳蔡夫斯基在1999年提出,是从“生态优化”强调单纯“保护”向利用生态来引导区域开发的“生态导向”方向发展。世界上诸多国家和地区也在积极探索EOD模式的城市规划与建设,如新加坡、美国波特兰都市区等。我国学者辛璐等、王子婧等分析了EOD的理论、演进及内涵特征等,认为EOD模式的核心在于将生态环境保护带来的外部经济性(周边资源的溢价増值)内部化,能够解决城乡建设、经济发展与环境保护的矛盾,有利于实现人与自然的和谐统一。周兰萍和张留雨、王天义、李若鹏等探讨了EOD推动绿色投资的相关情况,提出EOD模式可以推动我国基础设施投资朝着绿色低碳、高质量、可持续发展的方向稳健前行,最终实现生态治理和经济社会的融合发展。逯元堂等研究了EOD模式实施要义,从项目策划、项目运作、资金筹措、收益平衡和项目绩效等方面提出了EOD项目实施的路径和建议。袁宏川等运用博弈论、云模型初步构建了EOD项目风险评价体系。

表1 :生态环境治理项目实施模式演进过程

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1.2演进过程

随着我国生态产品理论与实践的不断发展演进,EOD模式的内涵拓展延伸为创新性的项目组织实施方式,并在国家高位推动下由理念研究逐步走向试点实践。生态环境部提出EOD模式就是通过生态环境治理与产业开发项目组合开发、统筹推进,通过改善生态环境质量,提升区域发展品质,将生态产品价值释放到片区开发、生态农业、文旅康养等关联产业,实现产业增值溢价,以产业盈利反哺生态环境治理,是生态产品价值实现机制的重要组成部分。本研究认为EOD模式顺应了发展需求,在国家推动与地方实践的基础上,推广条件逐渐成熟,将成为区域推动生态产品价值实现市场化转化的重要举措之一,在生态环境保护与绿色经济发展中发挥了重要作用。


我国生态环境治理走过了近50年历程,根据生态环境治理重点内容的不同,可将生态环境治理分为三个阶段。不同阶段生态环境治理成本内部化方式的不同,形成了与之配套的环境经济政策及项目组织实施模式,如表1所示。第一阶段是以工业污染治理、生活污水垃圾处理等为主的污染末端治理阶段。以谁污染、谁治理为原则,污染治理投入纳入企业经营成本,工程总承包(EPC)成为项目实施的主要模式。第二阶段是以黑臭水体治理、污染场地与农田修复等为主的生态环境质量改善阶段。以谁受益、谁付费为原则,环保基础设施投入依靠使用者付费和政府补贴,特许经营、政府和社会资本合作(PPP)等模式得到应用推广。现阶段为第三阶段,是以生态修复、生物多样性保护、碳达峰、碳中和等为主的人与自然和谐共生阶段。以谁开发、谁保护为原则,探索将生态环境保护治理投资纳入区域开发经营成本,EOD模式应运而生。


1.3实践情况

目前,各地在EOD项目组织实施方面开展了实践探索。通过生态环境治理实现生态产品价值保值增值,并通过开发经营生态农业、文旅康养、商业地产等关联产业,将生态产品价值转化为经济效益,推动区域绿色可持续发展。如成都锦江流域综合治理、蓟运河水系治理、永定河流域治理等。2021年,生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行联合发文,同意36个地方政府和企业依托项目开展第一批EOD试点工作。截止到2021年底,国家开发银行按照精准施策、市场化运作和风险可控的原则,对重庆广阳岛、四川遂宁、浙江湘湖等6个试点项目予以倾斜支持,累计授信519亿元,实现发放贷款121亿元。根据36个试点项目情况,生态环境保护治理内容涉及城镇污水处理及配套管网建设、河湖生态保护治理、黑臭水体治理与修复、农村人居环境整治、矿山修复与湿地建设等。通过上述生态环境保护治理,区域生态产品在供给服务、调节服务、文化服务等方面的价值得到提升,并通过生态农业、生态养殖、生态权益、文旅康养、片区开发等关联产业的开发经营实现价值转化,新产业、新业态得到培育和发展,产业收益反哺投入生态环境保护治理的良性机制得以确立。同时,试点项目在财政资金奖补、多元生态补偿、政府专项债券、集体建设用地入市、政策性基金股权投资等方面积极探索新政策、新机制,促进形成财政金融等多措并举、协同支持生态环境治理的新格局,如图1所示。

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图1:EOD模式生态产品价值转化路径及创新机制



EOD模式生态产品价值实现实施要点




总结试点项目经验,EOD项目实施路径的四个主要环节为:一是保护优先,切实解决突出的生态环境问题;二是因地制宜,结合地区实际合理、有序地发展关联产业;三是系统推进,政府和市场协同发力;四是破解瓶颈,探索新机制新举措推动生态产品价值实现。


2.1 坚持理念:保护优先,绿色发展

EOD项目策划与实施须坚持生态环境保护优先,首要任务是解决区域突出的生态环境问题,增值自然资本,厚植生态产品价值,将生态优势转化为发展优势。第一批36个试点项目涉及的生态环境保护治理内容包括水环境综合整治、固体废物处理处置、农村人居环境整治、矿山修复、荒漠化治理、城市环境综合整治等。其中,水环境综合治理类项目数量最多,占试点项目环境治理类项目总数的45%,主要原因是现阶段水环境质量改善后关联的土地利用、文旅康养等产业增值,地产类项目收益相对较好,有利于对生态环境治理投入的反哺,生态产品价值市场化转化路径和方式相对较为成熟。由此可见,生态产品是自然资源的产物,良好的生态环境是生态产品价值实现的基础,EOD项目的策划应充分结合区域生态环境保护的需求与生态资源的特色优势,识别具有实施紧迫性强、生态环境效益高、对关联产业具有较强的价值溢出特点的生态环境保护与修复项目,以及与生态环境关联度高、经济发展带动力强、项目收益好的产业开发项目,合理确定项目实施边界和目标要求,开展项目谋划和顶层设计,明确项目投资规模、建设内容、技术路线等。


2.2 产业融合:因地制宜,合理开发

根据生态环境质量的改善对关联产业或区域开发发挥的价值提升作用,EOD项目策划中应因地制宜地选择适宜当地发展相关产业及相关权益交易,促进生态环境质量改善与提升产生的生态价值转换为经济价值。结合试点工作,EOD项目中生态价值转换为经济价值的路径主要包括四类:

(1)关联产业形成价值,通过提升周边生态环境质量,带动区域关联产业等发展从而形成相关经营收益。如依托洁净的水源、清洁的空气、适宜的气候等自然本底条件,适度发展数字经济、洁净医药、电子元器件等环境敏感型产业;依托优美的自然风光、历史文化遗存、中医药资源禀赋,引进社会资本,打造文旅休闲、医疗保健、养老养生等多元业态发展。

(2)依托修复的土地进行产业开发获得收益。如对开展荒山荒地、黑臭水体、石漠化等综合整治的社会主体,在保障生态效益和依法、依规前提下,允许利用一定比例的土地从事生态产业开发而获取收益。

(3)生态资源的权益交易形成的收益价值,如通过生态环境治理,获得集体建设用地交易收益、生态林建设指标、能源资源配额指标等;通过碳汇增量、排污权、用能权等资源权益指标交易的方式,获得相关收益等。

(4)生态补偿收益,主要依据生态保护补偿制度,获得中央和省级财政参照生态产品价值核算结果、生态保护红线面积等因素分配的资金,以及生态产品供给地从受益地按照自愿协商原则获得的横向生态保护补偿资金等。


2.3 系统推进:政府主导,市场运作

EOD项目内容既涉及公益类、准经营类的生态环境治理内容,又涉及产业发展、区域开发等经营类项目,复杂性强,涉及面广,需政府和市场协同发力,建立政府主导有力、社会参与有序、市场调节有效的运行机制,整合资源、多措并举,打通生态产品价值的实现路径,如图2所示。政府注重发挥其在项目捆绑、资源搭配、制度设计、特许经营、资金奖补、绩效考核和营造氛围等方面的主导作用。一是强化项目系统谋划和顶层设计,合理确定项目实施边界和目标要求,明确部门分工与合作,确保EOD项目规划—建设—运营一体化实施、整体统筹推进。二是对EOD各子项目的审批、建设、运营、绩效考核履行监管职责,确保EOD项目实现公益部分预期成效目标。三是为项目实施合理配置资源,结合实际综合运用专项资金、PPP、特许经营等政策支持EOD项目实施,推动建立EOD模式下生态产品价值实现的核算、定价、调价与绩效考核机制,探索开展区域GDP与GEP增量统计与奖补。同时,EOD模式本质上是市场化的项目运作方式,应充分发挥市场配置资源的决定性作用,激发市场主体活力,提供投—建—管—运等系统解决方案,并不断拓展延伸产业链、价值链,探索新技术、新工艺、新模式,提高保护修复与开发经营效率,推动区域关联产业发展,实现生态产品价值的高效转化。


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图2:EOD项目市场化运作流程示意图


2.4 创新实践:破解瓶颈,机制创新

现阶段,我国生态产品“难度量、难抵押、难交易、难变现”等问题尚未得到有效解决,保护生态环境的利益导向机制也尚未形成,生态优势转化为经济优势的能力较弱。运用EOD模式探索破解生态产品价值实现难点问题,是EOD试点项目的实施目标与重点内容之一,如表2所示。一是发展理念创新,破解生态产品 “度量难”问题。生态环境部环境规划院和中国科学院生态环境研究中心发布了《陆地生态系统生产总值(GEP)核算技术指南》,指导多地开展区域尺度生态产品价值绝对量的核算,主要用于生态文明建设目标考核和生态产品价值实现等工作。在EOD模式下,生态产品价值核算注重由EOD项目带来的GEP增量,用以科学制定和衡量EOD项目生态环境目标及效益,核算空间范围为EOD项目边界范围,时间为项目周期(10~30年),是EOD项目目标指标制订及考核的理论与方法创新,亦是生态产品价值核算方法的应用创新。二是产业融合创新,解决生态产品“抵押难”问题。在当前金融体系下,生态产品很难作为抵押物进行融资贷款。EOD模式下生态环境关联度高、经济发展带动力强、项目收益好的产业开发收益为项目融资创造了条件。三是运作模式创新,解决生态产品“交易难”问题。EOD项目由一个市场主体进行商业化运作,边界范围、资产权属、收益权利、风险职责清晰,实现了生态资源—资产—资本相统一,交易主体与权益明晰。四是投融资模式创新,解决生态产品“变现难”问题。EOD模式统筹运用财政资金和资源实现开发经营,生态产品价值在项目内通过反哺机制形成稳定现金流,实现了生态产品价值转化为经济效益。



EOD模式生态产品价值实现典型案例



结合理论研究与试点探索,现阶段EOD模式下生态产品价值实现可分为四种典型情况:一是城市环境综合整治+土地利用等;二是矿山修复治理+存量资源经营等;三是农村人居环境整治+生态种养等;四是荒山荒地综合整治+清洁能源等。本研究结合试点项目,分类分析EOD模式生态产品价值实现路径。

表2  EOD模式破解生态产品价值实现难点的具体举措


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3.1 案例一:城市环境综合整治+土地利用

“城市环境综合整治+土地利用”生态产品价值实现路径是通过区域内生态环境的系统治理,恢复了区域优质的自然环境、清洁的空气、舒适的休闲体验等,提升了生态调节服务和文化服务价值,提高了区域发展品质,为环境敏感型产业集聚区开发与经营创造了条件,推动生态优势转化为产业优势。重庆广阳岛EOD试点项目是“城市环境综合整治+土地利用”的典型案例。本项目位于重庆广阳岛片区长江以南区域,包括广阳岛10平方千米和广阳岛片区长江以南105平方千米,片区功能定位为习近平生态文明思想集中体现地、长江经济带绿色发展示范区,价值定位为“长江风景眼、重庆生态岛”。项目由一个市场主体(重庆广阳岛生态城投资发展有限公司)投资—建设—运营一体化实施。项目内容包括区域内生态环境综合治理与保护以及大数据、大健康、大文旅等环境敏感型产业集聚区开发运营。生态环境综合治理与保护内容包括长江岸线生态修复、广阳岛全岛生态修复、广阳湾长江内河流域整治、城镇污水、垃圾处理等。产业集聚区开发运营包括新兴产业集聚区、历史及生态文明展示基地、旅游休闲综合服务配套设施等。产业集聚区经营收益为项目创造了良好的现金流,打通了社会资本和金融机构参与投资的路径,保障了生态环境保护治理的持续投入与运维,大大提高了投资效率与生态环境效益。


重庆广阳岛EOD试点项目中生态环境综合治理与产业集聚区开发投资各占约50%。资金筹措中,市场主体自有资金(政府注资占55%)投资占总投资的23%,其他为债务融资。债务融资中,政府专项债占总投资的11%;国家开发银行贷款占总投资的66%,贷款期限20年。信贷结构为项目建成后形成的可供抵押经营性资产和持有的土地提供最高额抵押担保。本项目通过运营收益、片区内基础设施维护及特许经营收益、子公司房地产开发净现金流,项目盈余资金达到还本付息资金最低要求的1.76倍,投资收益与偿债能力有保障,且政府资金投入远低于生态环境综合治理投入。本项目通过采用EOD模式,充分实现了生态产品价值市场化转化,打造了区域生态与产业一体化发展新路径。


3.2 案例二:矿山修复治理+存量资源经营

“矿山修复治理+存量资源经营”生态产品价值实现路径是通过矿山修复治理,盘活废弃矿山、工业遗址等存量资源,推进相关资源权益集中流转经营,并统筹实施生态环境系统整治和配套设施建设,提升文化旅游开发价值。马鞍山矿山EOD试点项目是“矿山修复治理+存量资源经营”的典型案例。本项目位于安徽省马鞍山市雨山区向山镇,涉及面积总计约63.6平方千米,是马鞍山市“打造安徽省的杭嘉湖、长三角的白菜心”的重要抓手,由马鞍山市两山绿色生态环境建设有限公司(以下简称“两山公司”)采用BOT(建设—经营—转让)模式实施,特许经营期30年,建设期约3年,运营期约27年。建设内容包括矿山生态修复工程、水务环保治理工程、土地整治工程、产业升级提升工程等。运营收入主要包括碳汇交易收入、文旅经营收入、经济林净收入、停车场收入、一般工业固废填埋收入、废弃矿山资源利用收入和土地整理工程收入等。


马鞍山矿山EOD试点项目资金筹措中,项目资本金占总投资的20%,马鞍山市国有资管理委员会代表政府出资50%,其余资本金主要为国家绿色发展基金出资组建合伙企业增资两山公司。项目融资方面,中国农业发展银行提供3年期“前期贷”+15~20年期“项目贷”。专项债方面,发行约占总投资22%的政府专项债。省财政厅每年投入长江经济带专项引导资金以及省级山水林田湖草项目基金,用于支持项目建设。本项目通过采用EOD模式,为矿区生态环境综合治理和产业转型升级提供新思路和实践样本,是生态产品价值实现的有益尝试。


3.3 案例三:农村环境综合整治+生态种养

“农村环境综合整治+生态种养”生态产品价值实现路径是通过农村生态环境综合治理进一步强化项目所在区域特有的资源禀赋,发展高经济附加值的生态种养等,科学运用先进技术实施精深加工,并依托优美自然风光、历史文化遗存,推进旅游与康养休闲融合发展,拓展延伸生态产品产业链和价值链。山东日照美丽乡村EOD试点项目是“农村环境综合整治+生态种养”的典型案例。日照市是我国滨海生态、宜居、旅游、现代化港口城市和临港产业基地,也是新亚欧大陆桥经济走廊主要节点城市和“一带一路”海上合作战略支点。日照水库担负着城市居民生活用水及东部沿海区域大工业项目的供水任务,对区域发展起着举足轻重的作用。本项目由日照市水务集团有限公司作为市场主体进行一体化实施。项目内容包括日照水库周边生态湿地保护修复与治理工程以及生态农业、生态渔业、生态旅游关联产业联合开发。项目通过对区域内村庄搬迁及环境整治、湿地修复等环境治理工程的实施,打造水库生态屏障圈,提升水库及周边环境品质,搭建生态产业良好基础,同时以库区土地资源、水资源、生态资源等资源综合开发为载体,培育形成特色产业,采取生态农业—深加工业、生态渔业—平台销售等产业链延伸、一二三产业融合,推动公益性较强、收益性差的水源地生态环境治理项目与收益较好的生态农业、生态渔业、生态旅游关联产业有效融合,减轻政府生态环境治理投入,实现水源地保护、优质资源升值、乡村振兴三大目标有机统一。


山东日照美丽乡村EOD试点项目生态环境治理与修复项目投资占总项目投资比例为23%。资金筹措方面,日照市水务集团有限公司自筹30%,70%的资金通过源水费质押贷款、林权抵押贷款,争取国开行、农发行等政策性银行贷款,以及国家涉农资金及生态文明建设专项资金等多元化的资金筹措渠道获得。项目通过生态农产品、生态渔产品销售收益及文化旅游收益等,保障项目偿债能力,同时降低了政府生态环境治理投入。项目通过EOD模式实施,探索出发展生态产业、促进乡村振兴的实施路径。



总结与展望


回归EOD模式概念是以生态保护和环境治理为基础,以特色产业的导入与培育为支撑,以区域综合开发为载体,推动生态环境治理与关联产业的有效融合,一体化实施。EOD模式主要解决了三个方面的问题:          
(1)生态环境保护与产业发展互为依托,有机融合,区域生态产品保值增值的良性机制得以建立。良好的生态环境作为生产要素,为关联产业发展创造了条件,生态产品价值依托关联产业的开发得以转化。同时关联产业的经营收益反哺到生态环境保护与治理投入中,实现区域生态产品保值增值,为区域可持续发展提供保障和基础。

(2)充分运用市场化、商业化的方式,有效解决了生态产品“难度量、难抵押、难交易、难变现”的问题,提高了生态价值转化的效率。EOD项目将产业开发和生态环境保护内容一体化实施,即由一个市场主体,统一投资建设与运营维护,具有边界范围清晰、主体责任明确、市场机制充分、价值转化高效、生态环境效益持续等特点,大大调动了项目主体的主观能动性。

(3)EOD项目通过“肥瘦搭配”,解决了生态环保项目融资缺乏抵押物和现金流的问题,为市场化融资创造了条件,破解了生态环境保护投入不足的问题。实施EOD模式顺应了现阶段区域推动经济发展和保护相互统一的现实需要,践行“两山”理念,推进生态产品价值实现,支撑深入打好污染防治攻坚战和生态文明建设。


目前我国EOD模式仍处于试点探索阶段,试点项目因地制宜,多措并举,在实施路径与机制政策等方面开展了有益探索,取得了初步成效。依据EOD试点项目的开展情况,推动生态产品价值实现须坚持保护优先,切实解决突出的生态环境问题,厚植生态产品价值,结合地区实际合理有序地发展关联产业,将生态优势转化为发展优势,并在实施过程中政府和市场协同发力,探索生态产品价值实现的新机制、新举措。现阶段EOD模式下“城市环境综合整治+土地利用”“矿山修复治理+存量资源经营”“农村人居环境整治+生态种养”“荒山荒地综合整治+清洁能源”等四种类型较为典型,路径清晰、经验成熟,通过试点工作的深入推进,将会有更多生态产品价值实现的市场化路径得到探索和实践。


基于本研究,建议在EOD理论与方法研究方面,不断深化EOD与“两山”理论、生态产品价值实现与第四产业、生态经济与生态产业化等国际国内相关理论研究,研究建立基于生态环境保护与经济社会发展现状目标的EOD重大项目规划设计方法体系。在EOD项目运作与投融资实务方面,应针对不同类型EOD项目的投资回报机制,探索适用的运作方式、交易结构、投融资模式、招采方式等,明确地方国企、社会资本、金融机构参与的具体方式,引导和规范EOD项目实施与管理。在EOD关键政策制度创新方面,深化EOD实施相关土地、财政、金融、税收等政策研究,为建立生态产品价值实现市场化路径的新模式、新机制提供参考和借鉴。




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